¿Cómo se legisla? La función del poder legislativo es amplia y sus acciones se diversifican en muchos sentidos. Sin embargo, los más importantes son tres: la administrativa (nombramiento de funcionarios del Estado), de control (al ser el contrapeso de los otros dos poderes, mediante la participación en la aprobación del paquete fiscal, por ejemplo, así como el acompañamiento en la vigilancia del buen uso de los recursos públicos) y la legislativa (la formación de nuevas leyes, su reforma, modificación, abrogación, derogación).
Esta última es la razón de ser de la presente colaboración. El fortalecimiento del Congreso de la Unión y especialmente del Congreso del Estado como instituciones de gobierno que cuenten con legitimidad, pasa por una revisión y crítica de lo que acontece en el proceso legislativo.
Las reformas constitucionales y legales o la incorporación de nuevas normas a nuestro orden jurídico nacional o poblano, tienen un proceso definido en ordenamientos de distinta jerarquía.
El ámbito constitucional poblano, por ejemplo, circunscribe las sesiones ordinarias con una característica: “todas… serán públicas”. ¿En qué radica la “publicidad” de las sesiones? Hasta hace poco en abrir las puertas del Congreso para que todo ciudadano pudiera asistir y presenciar el desarrollo de una sesión, además de visualizar dichos actos en la plataforma de youtube. ¿Qué más hacer para que las sesiones llegaran a más ciudadanos? El Congreso ha dejado de lado algún posible convenio con el sistema de radio y televisión estatal, para lograr una difusión de las sesiones en tiempo real a todas las regiones a través de ambos medios.
¿Quién puede dar inicio a un proceso legislativo (modificar o crear nuevas leyes)? El o la titular del Poder Ejecutivo; los diputados; el Tribunal Superior de Justicia y los ayuntamientos en cuanto a su materia; y, el 2% de ciudadanos (mediante la figura de iniciativa popular) excepción a lo anterior son los asuntos como: paquete fiscal, régimen de los poderes, entre otros que determinen las propias leyes.
En esa misma lógica constitucional, el trámite legislativo da un salto de los entes facultados a iniciar leyes, al dictamen de estas (artículo 64 de la constitución local). Nuestro máximo ordenamiento local obvia los pasos que suceden en cuanto se hace del conocimiento de la Mesa Directiva sobre una iniciativa y el proceso para turnarla a algún órgano colegiado. Bien valdría precisar en la constitución que ese paso es importante en tanto ahí se perfila la discusión y debate en comisiones que, sin lugar a duda, son sui géneris en cuanto a tema y conformación político-partidista.
Luego, la misma disposición señala que el trámite conlleva a la discusión de la iniciativa (por parte del Pleno del Congreso); para luego pasar a la aprobación; el envío del proyecto al Ejecutivo, a efecto de que éste pueda hacer observaciones (dentro de los siguientes 15 días contados a partir de su recepción) o en su caso, manifieste que nos las tiene (cuestión que nunca sucede). En el caso de que si existan, el Ejecutivo (señala la propia Constitución), devolverá a la Comisión de estudio el proyecto, misma que deberá emitir un nuevo dictamen y, solo en las observaciones específicas, deberá emitirse votación de las dos terceras partes del Congreso para su aprobación.
Incluso se faculta al Ejecutivo para enviar a algún funcionario con el objeto de defender las observaciones contempladas en la devolución.
El artículo 69 constitucional local es el paso exprés de toda iniciativa que, por urgencia, puede obviar y ahorrarse su dictamen en comisiones siempre y cuando así lo consideren en votación las dos terceras partes del Congreso.
Cómo conclusión parcial podemos decir que, el proceso legislativo delimitado constitucionalmente no es integral, al no considerar, el momento del turno de las iniciativas, por parte de la Mesa Directiva. Tampoco habla del esquema que para la aprobación en comisiones tiene el proceso y mucho menos sobre los casos en que el propio Pleno pudiera devolver a estudio un dictamen. Como tal, la Constitución no ahonda en el debate parlamentario, muchas veces especializado que se da en los órganos colegiados que, desde mi punto de vista, son los que más enriquecen la vida legislativa.
La lectura de ese apartado constitucional deja una percepción de preponderancia del Ejecutivo. Al margen de lo que se establece a nivel Ley Orgánica y Reglamento Interior del Poder Legislativo en Puebla, creo que, sería una buena medida fortalecer la descripción del trabajo en comisiones con acento en la máxima publicidad que debe existir en sus actuaciones, promoviendo e impulsando el conocimiento y participación de la ciudadanía.
La Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado contempla un título completo para describir el procedimiento legislativo. Este comienza por la iniciativa y finaliza con una determinación que deberá ser publicada por el órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado (Periódico Oficial del Estado) o en su caso, por el propio Congreso. Se explica también de forma detallada que la iniciativa debe de ingresar por medio del Órgano Técnico del Congreso encabezado por la Secretaría General, misma que dará cuenta de los documentos a la Mesa Directiva.
De ahí entran en juego las atribuciones y actividades de la Mesa Directiva y las Comisiones. En éstas es donde hay un área de oportunidad relevante en cuanto al seguimiento del debate y discusión que son de interés general para la población. Si bien es cierto que sus actividades deben ser también de carácter público, también lo es que, esa característica es reciente de manera parcial si consideramos que la pandemia representó una oportunidad para transmitir vía Facebook y Youtube en tiempo real las sesiones de dichos órganos colegiados. Sin embargo, es ínfima la participación ciudadana en esa parte del proceso, ya que las comisiones carecen de instrumentos y esquemas que logren un acercamiento de la ciudadanía a sus actividades.
El modelo de Parlamento Abierto pone énfasis especial en el análisis y crítica del circuito legislativo y dentro de esta lógica se ha detectado como una debilidad institucional el trabajo en comisiones. En la medida en que se les imprima una nueva dinámica, se podrán generar mecanismos de participación ciudadana que legitimen las decisiones que impactan a todos.
Continuará…
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